L’Europe-puissance, maintenant ou jamais?

Cela fait maintenant plus de deux décennies que le chantier de l’Europe de la défense traîne en longueur.  Relancée en pleine crise des Balkans, l’idée d’une politique de défense commune nourrissait l’ambition de donner aux européens une amplitude d’action leur permettant de peser sur les orientations du monde. Il s’agissait d'octroyer une assise sécuritaire à la diplomatie de l'UE par la mise en commun de capacités militaires opérationnelles. La traduction en pratique de cette ambition ne fut jamais à la hauteur de l’engouement généré au moment de son annonce. A chaque fois que ses modalités d’applications furent débattues, les initiatives finirent toujours par buter sur un désaccord de fond qui dépassait les questions militaires. En effet, comment cette politique de sécurité devait-elle se traduire ?  A travers une coopération multilatérale permettant à chaque partie de garder son autonomie dans la décision, ou plutôt par la création d’une instance décisionnelle supranationale ? De plus, quelle serait la relation entre cette nouvelle défense européenne, définie par une nécessaire doctrine politique, et l’OTAN ? 

En fait, depuis le rejet du projet de communauté européenne de défense (CED) par l’Assemblée Nationale française en 1953, la question n’en finit pas de cristalliser la ligne de front entre les partisans d’un modèle fédéraliste, et les tenants d’une « Europe des nations », intergouvernementale et atlantiste pour certains. Faire le choix entre intégration ou multilatéralisme en matière de défense fixerait sans doute les principes du modèle d’intégration européen pour le siècle à venir. Conscient de l'enjeu et craignant qu’elles ne deviennent irrémédiables, le Royaume-Uni n’a eu cesse de freiner les velléités communautaires sur les questions de défense. Son départ pourrait donc annoncer le début d’une nouvelle ère, celle d’une Europe puissance. Encore faudrait-il que l’opposition systématique des anglais n’eusse pas été pendant toutes ces années, l’arbre qui, au sein du conseil européen, cachait la forêt.

Avec ou sans le Royaume Uni, l’Union européenne allait de toute les manières être amenée à préciser le rôle qu’elle jouerait à l’avenir dans les affaires du monde. La répartition des cartes qui définira les équilibres de puissance au XXIème siècle laisse déjà entrevoir l’évolution des règles du jeu.  Parmi elles figure la place quasi inexistante qui sera accordée aux Etats européens esseulés. Dans un contexte où les crises ont une répercussion globale, l’échelon de réponse nationale reléguera en effet l’opinion des pays de quelques dizaines de millions d’habitants loin derrière les mastodontes asiatiques, américains et bientôt africains. Est-ce d'ailleurs un hasard si un service d’action extérieure a vu le jour avec les accords de Lisbonne pour permettre à l’Europe d’être représentée dans les cycles de négociations internationales ? Les Etats-Unis ne feraient qu’une bouchée des européens si ces derniers se présentaient en file indienne dans une négociation comme celle sur le traité transatlantique. Désunie, l’Europe ne ferait que bringuebaler au gré des vents venus du large. A l’image de la gestion des flux de réfugiés, la désunion sur une question globale entérine le problème plutôt qu’elle ne facilite sa résolution. Ainsi, trouver la voie du consensus reste le principal défi de l’Europe de la défense, or ce n’est pas fatalement impossible. Cela requiert l’instauration de processus organisationnels favorisant la prise en compte des intérêts et positions de chaque membre ainsi que la possibilité de contreparties de la part des uns en cas de compromis défavorables aux autres.   

Jusqu’ici, la position anglaise reléguait à l’arrière-plan les questions d’approfondissement politique, notamment en matière de défense et ce pour des raisons essentiellement idéologiques. Ne considérant la légitimité de l’action internationale qu’à travers les relations intergouvernementales, Londres était située aux antipodes de la conception d’une Union amenée à être dotée à terme d’un pôle de puissance politique supranationale comme cela est défendu par la France. A cette divergence s’ajoutait l’inclinaison atlantiste du Royaume-Uni soucieux de ne jamais faire d’infidélité à l’OTAN dans le processus de règlement des conflits. Ainsi, même dans le cadre des missions de la Politique européenne de sécurité commune qu’ils ont approuvée, les britanniques on toujours oscillé entre absentéisme et opposition. Jamais ils n’ont participé à l’une des 23 opérations miliaires de maintien de la paix ou de formation réalisées par l’Union Européenne. Et, avec une obstination redondante, ils se sont toujours opposés à la création d’un quartier général européen autonome.

Le Brexit ouvre donc une nouvelle ère porteuse d’opportunités. Dans la crise qu’elle traverse, l’Union souffre principalement de son inachèvement. En permettant de renouveler la méthode de prise de décision à l’échelon communautaire, de redonner une finalité grandiose au projet européen, mais aussi de rétablir la confiance des citoyens vis-à-vis des institutions, l’Europe de la défense pourrait être la première pierre d’une réforme institutionnelle et culturelle plus globale.

Rebattues sur le plan idéologique, les cartes le seront également sur le plan institutionnel une fois que le Royaume-Uni sera sorti de l’UE. Cette dernière, dans l’obligation de se réinventer, commencera sans doute par réformer son système de vote à la majorité qualifiée qui sans cela risquerait de donner la part belle aux petits états. En matière de défense, une telle réforme pourrait permettre de traduire par des actes le concept « d’intégration différenciée » introduit en 1997 par le traité d’Amsterdam. Ce concept repose sur un mécanisme de coopération renforcée qui donne la possibilité aux états qui le souhaitent d’approfondir leurs intégrations sans souffrir du veto des membres qui préfèrent rester en retrait sur certaines questions. En l’état actuel des textes, toute coopération renforcée s’inscrivant dans le cadre de la Politique européenne de sécurité et de défense doit recueillir l’unanimité au sein du conseil pour être activée. Résultat, ce dispositif n’a été utilisé pour la première fois qu’en 2010, et toujours sur des sujets mineurs. Dans un contexte où l’Allemagne prépare son retour progressif sur la scène sécuritaire en augmentant ses capacités militaires, un recours facilité à la coopération renforcée pourrait donner l’opportunité au couple franco-allemand de prendre une réelle dimension stratégique. 

Bien qu’elle soit réelle, l’opportunité de relancer l’Europe à travers la constitution d’une défense européenne différenciée n’est pas sans risques et devrait rencontrer plus d’un obstacle. Le premier point d’achoppement qu’il faudrait dépasser est idéologique. Chaque état est doté d’une doctrine propre d’emploi des forces qui répond à des spécificités sécuritaires et politiques. Il est reste difficile pour un Etat d’admettre que des troupes nationales puissent travailler à des objectifs qu’il n’a pas lui-même définis, ou qu’il ne partage tout simplement pas. Plusieurs membres de l’Union risquent de reprendre le flambeau britannique en défendant l’inter gouvernementalisme permettant à chacun de  conserver une part de souveraineté. Face aux réticences atlantistes de certains états, les pays partisans d’une intégration différenciée devront alors trouver un équilibre qui leur est propre en travaillant à l’élaboration d’une doctrine militaire et politique partagée. Le second obstacle devient alors proprement politique. L’union sera-t-elle prête à jouer demain un rôle de régulateur sécuritaire ? Si tel était le cas, ses membres ne pourraient se garder de prendre position en laissant un seul des leurs intervenir. L’Allemagne notamment ne pourrait plus se contenter d’une posture timorée. En somme l’Europe devrait enfin se montrer à la hauteur des responsabilités que son histoire et ses valeurs lui imposent.